人口減少社会における自治体経営とAIの可能性｜前編

吉田さん：まず、私が所属するJCC（Japan CDO Community）は、全国の自治体で活躍するCDO（最高デジタル責任者）やCIO（最高情報責任者）が情報交換と相互学習を行うネットワークとして2023年に発足したコミュニティです。その中でのコーディネーターとしての現状認識ですが、地方自治体のAI活用は、想定を上回るすごいスピードで進んでいるのではないかと感じております。

総務省の1年前の調査では、生成AIを「活用・導入実証中」とした自治体は都道府県と指定都市で100％、市区町村でも51％に達していましたが、今の時点ではさらに普及している実感があります。導入が広がるにつれて悩みも高度化しています。

APPLICとJCCによる「自治体AIガバナンス推進勉強会」では、汎用型AIと特化型AIの使い分け、三層分離下での利用方法、機密性ラベリングと安全性、約款型AIサービスの運用リスク、RAG整備など、一段進んだ活用の仕方について深い議論が行われるようになっています。そうした状況を踏まえ、本日の議論では「生成AIが自治体経営を効率化することは確実」だとして、その先にある「AIは自治体と住民の関係性を変革するか」「自治体連携はAI導入のハードルを下げるか」という問いについて考えていきたいと思います。

浦上さん：総務省の浦上です。このテーマを考えるには、まず「市町村とは何をするところか」を考える必要があると思います。

小学校6年生に「市町村って何をするところ？」と聞かれたらどう答えるでしょうか。かつて私が実際に子どもに行った説明は、「起きてから寝るまで、生まれてから死ぬまで、みんなの生活を支えているのが、市町村だよ」というものでした。朝使う水道、下水道、通う学校、道路。それらは市町村が提供しています。生まれる前から母子健康手帳での母子の健康管理をし、亡くなって焼かれる火葬場も市町村です。ある自治体職員の方は「市町村は、地域の未来を作っているんです！」と答えていました。それも正しいと思います。

地方自治法では、敢えて簡略化して申し上げますが、地方自治体は「地域における事務を処理する」とされています。この「地域における事務」は歴史的に拡大してきました。明治期には小学校事務、戦後には中学校設置に始まり、福祉の関係を中心に広がり、地方分権の流れのなかで市町村が担う役割は増大し、起きてから寝るまで、生まれてから死ぬまで、みんなの生活を支える存在になってきたのです。

浦上さん：さて、我が国最大の内政上の課題は人口減少です。この問題を考えるとき、皆さんはどの数字に着目しますか。15～64歳人口や高齢者人口も重要ですが、私たちが特に注目しているのは出生数です。どうしてそうなったかということや、誰の責任かという話は、ここでは置いておいてください。ファクトとして見てみましょう。

2000年から2015年までの15年間で出生数は約20万人減少しましたが、2016年からは7年間で同程度の減少が起きています。最新の出生数の数字は2024年の68.6万人です。「約10年前の推計で70万人を切るのは2040年以降と言われていたが、もう来ている」のです。移民の話を置いておくと、少なくともこの20年は人口減少がほぼ確定で、想定以上の速さで人口減少が進む現実があります。

では、人口が減るなら自治体の仕事も減るのでしょうか。私の答えは明確で、「地域における事務」は、これからも拡大・変容していくと思います。少子化対策、移住・定住対策、空き家対策、地域交通の維持・確保といった人口減少への対応に加え、カーボンニュートラル、ヤングケアラー支援、孤独・孤立対策、老朽インフラ対策など、行政需要は多様化・複雑化しています。近年新たに計画策定が求められる分野も増えており、自治体の事務量はむしろ膨らんでいるのです。

浦上さん：問題は、その増え続ける事務を担う人材が減っていくことです。人口減少の影響が出て、顕在化してきたのが人材不足です。専門職については、市町村における技術職採用の約半数が「募集しても応募がほとんどない」と回答しています。最近では、一般職も多くの自治体で採用が難しいという悲鳴を上げています。ぜひ人事委員会や人事課に聞いてみてください。現在の20歳は約110万人。そのボリュームでも採用が難しくなっているのならば、70万人を切る20年後には、もっと厳しくなると思います。

この人手不足の影響は、東京から離れた地域から顕在化すると思われがちですが、先日ショックだったのは、東京都ですら「もう人が採れなくなっている」という話があったことです。青森駅に東京都の教職員採用ポスターが貼ってありましたからね。
「地域における事務は増えている。でも職員は減ってしまう。かつてのように減らすのではなく減ってしまう」のです。こうした状況を受け、総務省の「持続可能な地方行財政のあり方に関する研究会」では、対応方策として「事務を減らす、まとめる、担い手を広げる、生産性を高める」という方向性が整理されました。そして、この「生産性を高める」局面で大きな期待を集めるのがAIです。

浦上さん：では、AIとどう向き合うのか。AIは進化を続けており、言語理解をする生成AIから、業務理解をするAIエージェントへと広がりつつあります。自治体にとっても、ホワイトカラー業務の代替・補助としての可能性が注目されています。

ただし、AIにはジレンマがつきまといます。AIの出す答えに対し「経験上信じられない」と考える確証バイアスと、AIの出す答えに対して「すべて正しい」と過信する自動化バイアスの双方に注意が必要です。つまり、AIをまったく信じないと、AIが見せてくれたかもしれない新しい可能性を見逃すリスクがあります。一方で、すべてお任せにすると、AIが間違えたときのリスクがある、ということです。

また、導入のジレンマもあります。地域における事務を、裁量が大きいか小さいか、事実行為か、公権力の行使に関わるものかで象限に分けた場合、児童相談や滞納管理のように、専門性が高く裁量が一定程度認められていて、公権力が関わる領域ほど、人手不足が深刻でAIを導入するニーズがあります。しかし、そういった領域ほど、AIの導入は技術的にも論理的にも難しいというジレンマがあるのです。

さらに、人間とAIの役割分担をめぐって、2つの考え方があります。「AIができないことを人間が行うのだ」という考え方と、「人間がこれを行いたいので、これ以外のことをAIに行わせるのだ」という考え方です。前者はAIの進化に依存する可能性がありますが、後者は本来見直せるはずの業務プロセスまで残してしまう可能性があります。どちらが正しいというものではありませんが、私自身は、自治体は自ら何をしたいのかを見失わずにAIと向き合う必要があると考えていまして、皆さんと一緒に考えていきたいと思っています。