避難所運営はどう変わる？震災から学ぶ最新の避難所環境改善とは

震災時の避難所では、想定を超える避難者数と限られた施設数のなかで、生活環境が急速に悪化する状況が繰り返されてきました。

首都直下地震等による東京の被害想定では、避難所へ避難する方は約200万人と見込まれる一方、都内の避難所数は約3,200か所にとどまります。最も避難者数が多くなる災害発生から1週間は避難所での生活環境の悪化が想定されており、東京都はその改善を喫緊の課題としています（参照*1）。また、時事通信は、首都直下地震の東京都の被害想定として、避難者299万人、帰宅困難者453万人が発生し、上下水道設備も大きな被害を受けると報じています（参照*2）。

こうした数字は、既存の避難所の収容力と生活支援の仕組みだけでは、発災直後の生活を支えきれない可能性を示しています。地域の避難所定員と想定避難者数の差を確認し、在宅避難や地域内の分散を含めた選択肢を整理しておく必要があります。

能登半島地震では、発災直後のトイレと寝床の確保が大きな課題となり、被災者の健康を左右する場面が続きました。

日本トイレ研究所が、2024年1月に発生した能登半島地震で被災した能登町の住民に行った調査では、地震発生後に最初にトイレに行きたいと感じた時間について、3時間以内という回答が238人のうち約半数を占め、6時間以内までを含めると約9割に上りました。一方、仮設トイレが避難所に届いた時期は、回答者168人のうち2〜3日以内が16.5%で、約半数は8日以上と答えました（参照*2）。宝立小中学校では、震災直後に上下水道が停止したため、学校の備え付けトイレは使用できない状態でしたが、避難者がその状況を知らずに使用したことで排水できず、便器が詰まる事態が発生しました。このため初動段階では、学校のトイレ個室に段ボール製の簡易トイレを応急的に設置しました（参照*4）。

排泄の切迫と仮設トイレ到着までの時間差は、初動段階のトイレ運用計画の重要性を示しています。学校や公民館の備え付けトイレを断水時にどう扱うか、貼り紙や巡回の手順まで含めて事前に決めておくことが求められます。

避難所のトイレは、感染症予防と尊厳ある生活の両面から、量と質の両方を確保する必要があります。

東京都によると、トイレは発災当初には50人に1基、発災1週間後には20人に1基、男女比1対3で設置することが目標として示され、スフィア基準に準拠する考え方が採用されました（参照*1）。内閣府が令和7年1月に調査して公表した段階では、トイレカー・トイレトレーラー・トイレコンテナの合計は全国で81台でした。これに加えて、令和6年度補正予算で379台、令和7年度補正予算で111台の調達が、各地域からの申請により採択されています（参照*6）。

トイレの基数と男女比の目安、そして自走式トイレの配備数は、地域の備えを比較する具体的な指標となります。自治体がこれらの数値にどこまで近づいているかを、平時から確認しておくことが有効です。

震災時には、高齢者や障害者などの要配慮者に被害と負担が集中しやすい傾向があります。

西宮市によると、東日本大震災における障害者手帳所持者の死亡率は全住民と比べて2倍近くあったとされ、60歳以上の高齢者の犠牲が多かったことが明らかになっています。阪神・淡路大震災では、家屋の倒壊などにより多くの方が生き埋めになったり閉じ込められたりしましたが、その際に自助や共助で救助された割合は97.5%だったと調査で報告されています（参照*7）。内閣府によると、能登半島地震の避難所では、高齢者などの要配慮者や子どもに配慮したスペースの設置が進められました（参照*5）。

要配慮者の被害の大きさと、近隣による救助の割合の高さは、地域の共助の重要性を裏づけます。避難所内での区画配置や声かけの仕組みを、平時から地域単位で決めておくことが有効です。

食物アレルギーやペット同行など、多様なニーズへの備えは自治体ごとにばらつきがあります。

日本財団によると、2020年、2021年に厚生労働科学研究が行った調査では、6割の避難所においてアレルギー対応食の備蓄がないことなどが分かっています。能登半島地震で支援活動を行った3市3町へのアンケートでは、原材料を表示していたのは6自治体のうち2自治体にとどまりました（参照*8）。国会の会議録によると、環境省は自治体が地域の状況に応じたペットの災害対策を検討する際の指針となるよう、平成30年に人とペットの災害対策ガイドラインを策定し、能登半島地震での経験等を踏まえて改定作業を進めています（参照*6）。

アレルギー対応食の備蓄と原材料表示は、命に直結する情報でありながら整備が遅れがちな領域です。ペットについても、同行避難の可否と受け入れ体制を地域の運営マニュアルで具体化する必要があります。

住民が主体となる運営と、専門性を持つ外部団体の支援を組み合わせることが、避難所の環境改善を進める鍵となります。

内閣府によると、能登半島地震の被災地では、各地域に自主防災組織があり毎年防災訓練を実施していたことや、令和5年5月に発生した石川県能登地方を震源とする地震、いわゆる奥能登地震により住民の防災意識が高かったことが、住民による自主運営が実施できた要因の一つでした（参照*4）。防災白書によると、能登半島地震の発災以降、避難所運営や重機によるがれき撤去などの被災者支援を専門とする400を超えるNPO等が被災地に入り活動しました。令和6年1月2日からはNPO法人全国災害ボランティア支援団体ネットワーク（JVOAD）が石川県庁に入り、専門性を持ったNPO等、行政、社会福祉協議会等との情報共有会議を通じて活動調整を行いました（参照*9）。

地域の訓練の積み重ねと、外部団体との情報共有の枠組みは、初動から復旧までを支える両輪です。地域の自主防災組織の活動状況と、行政・NPOとの連絡経路を確認することが役立ちます。

避難所を機能させるには、マニュアルの整備と、実際に体を動かす訓練が欠かせません。

内閣府によると、避難所の運営マニュアルを策定しているのは都道府県で66.0%（31）、市区町村で88.9%（1,167）でした。避難所運営要員となる防災部局以外の職員向けの避難所運営訓練等を実施しているのは、市区町村で65.8%（864）にとどまりました（参照*10）。東京都によると、女性や要配慮者を避難所運営委員会の運営メンバーに加え、当事者の意見を運営マニュアルに反映させることが求められています。メンバーの4割以上を女性とするなど作成段階から女性の参画を推進し、平時の避難所運営の話し合いでは子どもの意見も聴いてマニュアルに反映することが示されました（参照*1）。

マニュアルの策定率と訓練の実施率の差は、書類だけでは運営が動かない現実を示しています。女性や子ども、要配慮者の視点を運営に反映する枠組みを、平時から具体化することが有効です。

自走式のトイレカーを軸にした自治体間の相互応援は、震災時のトイレ環境改善に直結する取組として広がっています。

内閣府によると、兵庫県南あわじ市、愛媛県宇和島市、長崎県島原市は、災害時における避難所等のトイレ対策として自走式のトイレカーを導入し、相互派遣協定を締結しました。3市は、令和6年能登半島地震において、トイレカーと職員を現地に派遣し、衛生面と快適性を確保したトイレの支援を実施しました（参照*10）。

複数の自治体で機材と人員を融通し合う仕組みは、単独の備えでは届かない支援を実現する現実的な選択肢です。自治体が同種の協定に参加しているかどうかの確認も、備えの評価につながります。

避難所の収容力には限界があり、自宅で安全に過ごせる場合の在宅避難と個人の備蓄が重要になります。

2025年12月に政府が発表した首都直下地震における新たな被害想定では、指定避難所に避難する人数は発災2週間後には最大で約480万人、うち東京都区部で約160万人に達し、指定避難所の収容可能人数を超えると予測されています（参照*3）。政府広報オンラインによると、自宅に倒壊などのおそれがなく安全に過ごせる場合は、できる限り在宅避難として自宅にとどまるようにし、そのためにも個々の住宅の耐震化などとともに、最低3日間、推奨1週間の飲料水や食品などを備蓄することが呼びかけられています（参照*11）。

収容想定と備蓄の目安を並べて見ると、避難所依存だけでは生活を維持しづらいことが分かります。自宅の耐震性、家具の固定、水と食料の在庫日数を、家庭ごとに点検することが有効です。