災害関連死を防ぐこれからの避難所について イタリアから学ぶSUM基準のTKB48とは｜前編

まず、昔の避難所の様子を振り返ると、雑魚寝の状態は100年以上前から今とほとんど変わっていないことが分かります。

阪神・淡路大震災、東日本大震災の避難所もそうでした。大規模災害になると、避難所はすし詰めになり、人口密度が非常に高い状態になります。人が床に直接寝て、密集して過ごす。こうした環境が、長く日本の避難所の標準のようになってきました。
もちろん、変化の兆しがなかったわけではありません。2020年の人吉市の水害では、市長から「避難所をベッド化したい」という依頼があり、1週間ほどですべての人にベッドを導入することができました。
そのとき、100年前のスペイン風邪の時代にアメリカで使われていたベッドの写真と、人吉市の避難所の写真を見比べて、ようやく日本も追いついてきたのかなと思いました。

ところが、その後に能登半島地震が起きました。そこで改めて、日本の避難所運営の厳しい現実を突きつけられたように感じています。

能登半島地震では、トイレ環境などに一定の改善は見られました。従来の工事現場にあるような仮設トイレだけではなく、トイレトレーラーのようなものも入り、以前より良くなった印象はあります。
ただし、問題は台数や物の有無だけではありません。とにかく物資や支援が届くまでに非常に時間がかかっている。立ち上がりが遅いのです。

食事の問題も象徴的です。西日本豪雨のときには、菓子パンやおにぎりが中心で、メロンパンが4か月出続けたと聞きました。メロンパンはおいしいです。でも、4か月食べ続けられる人はいないと思います。
避難者の方が「さすがに何とかしてほしい、変えてほしい」とお願いしたところ、「分かりました、変えます」となって、提供される食事がコンビニA社のものからコンビニB社のものに変わったそうです。聞いた話ではありますが、そこじゃないよね、と思うわけです。

能登半島地震でも、講演時点で災害関連死は500人を超えていました。こういうことが繰り返されているのです。政府関係者から聞いた話では、能登半島地震の対応には国費が約1兆円以上投入されています。また、私が調べた概算では、支援者も半年以内に20万人から30万人、延べで見ると150万人規模で入っていると考えられます。

一方で、長期避難者、つまり仮設住宅に入るような、お住まいが壊れた方は約2万人です。
1兆円が投入され、20万人から30万人が支援に入り、それでも災害関連死が500人を超えている。この数字を見たとき、やはり今のやり方には大きな課題があるのではないかと思います。

南海トラフ地震が起きたときに、100兆円投入するのか。100万人を支援に出すのか。そういう話になってしまいます。はっきり言えば、日本の防災は災害に対して歯が立っていないのではないか。私はそう感じています。

大きな原因の一つは、日本の防災が「市町村防災」になっていることです。
災害対策基本法では、住民を守る責務が市町村にあるとされています。都道府県や国は、側面支援、後方支援という立ち位置です。
その結果、全国1741の市町村が、それぞれ工夫し、それぞれ改善を重ねています。もちろん、それ自体は悪いことではありません。しかし、やればやるほど標準から離れていく。個別最適が進んで、結果として1741通りの避難所が存在しているような状態になっています。

さらに、被災自治体の職員が住民支援を担う仕組みになっていることも、大きな課題です。被災地では、自治体職員自身も被災者であるにもかかわらず、避難所運営や住民支援の中心を担わなければなりません。これは、言い換えれば「被災者が被災者支援をしている」ようなものです。

行政、ボランティア、医療、福祉、それぞれの分野では、能登半島地震を踏まえて非常に多くの改善が進んでいます。ITを使ったり、訓練をしたり、能力は伸びています。
ただ、ベクトルは伸びているけれど、向かっている方向が同じではない。ばらばらに進んでいるのが現状です。このままでは、次の災害でも同じことが起きる可能性が高い。これが、市町村防災の限界だと私は感じています。

この問題は、いわゆるプッシュ型支援にも表れています。たとえば、石川県の輪島市に物資を送るとします。国が調達したトラックで石川県まで運び、そこで一度降ろします。次に、県が調達したトラックに積み替えて輪島市まで運びます。輪島市に着いたらまた降ろし、今度は輪島市が調達した軽トラックで各避難所に分配する。つまり、国、県、市町村という三層構造になっているわけです。

国から見れば、石川県まで物資を運べば「プッシュ型支援はうまくいっている」と見えるかもしれません。しかし現場では、その先の仕分け、再積載、再配送の負担が市町村に集中しています。プッシュすればするほど、被災自治体の職員の負担が増えていくのです。

私はこれを「後はよろしくね方式」と呼んでいます。物は送るから、後はよろしくね、という形です。
でも、それではいけません。必要なのは「全部任せてね方式」です。資機材だけではなく、運営の仕組み、人材、専門職、訓練されたチームを一体で持ち込み、現地で展開する。そういう形に変えていく必要があると考えています。

災害関連死についても、少し整理しておく必要があります。災害関連死という言葉は、法律用語でも医学用語でもありません。実際には、災害弔慰金、つまりお見舞い金の支給に関わる行政手続き上の概念です。
亡くなった方について、ご家族が書類を書いて申請をする。行政が受理し、災害弔慰金支給審査委員会にかけられ、認められた方に対して弔慰金が支払われる。その数が災害関連死としてカウントされます。

ということは、まず制度を知らなければ申請できません。知っていても、避難所で書類を書けるのか、受理されるのか、審査委員会で認められるのかという問題があります。ですから、災害関連死として表に出ている数字の背後には、健康被害を受けている方がもっと多くいるのではないか。私はそう感じています。

私は、日本の避難所の課題を考えるうえで、イタリアの災害対応や避難所運営についても調査してきました。そこで強く感じたのは、日本とイタリアでは、避難生活そのものに対する考え方が大きく違うということです。
被災者は、災害そのものによって精神的ダメージを受けます。そこに、避難所での日常とは異なる生活環境による肉体的ダメージが重なる。まさにダブルパンチです。

一方で、イタリアの調査を通じて見えてきたのは、「災害関連死」という考え方自体がほとんど想定されていないということです。現地で何度も質問しましたが、返ってくるのは「災害関連死はありえない」という答えでした。
これは、避難所で人が亡くなることを前提にしていないということだと思います。被災による精神的なダメージに加えて、避難生活による肉体的なダメージまで与えないようにする。そのための環境整備が、制度として組み込まれているわけです。ここが、日本との大きな違いだと感じています。

では、どうすればいいのか。できるだけ日常に近い生活を、避難所でも送れるようにすることです。そのための考え方が「TKB48」です。

TKB48とは、Tがトイレ、Kがキッチン、Bがベッドです。これらを48時間以内に整えるという考え方です。
これは、イタリアの避難所を視察する中で私が思いついた言葉です。衛生、栄養、睡眠。この3つは、避難生活の基本です。ここを発災直後から整えることが、災害関連死の予防につながる考え方だと考えています。イタリアでは、これらの資機材を備蓄し、日々訓練を重ねています。

たとえばトイレは、すべてコンテナ型です。トイレだけではなく、手洗い場があり、シャワーも併設されています。しかも、48時間以内どころではなく、6時間以内に展開するという時間目標があります。

イタリアのアブルッツォ州の備蓄基地では、コンテナトイレが100基ありました。便器の数でいうと、おそらく300から400ほどあると思います。一つの州の備蓄基地だけで、それだけの設備を持っているわけです。
食事も大きく違います。キッチンカーが入り、普段レストランで働いているようなプロの料理人が被災地に来て、温かい食事を作って提供します。普段食べている地域の家庭料理や伝統料理が、避難所でも普通に出てくるのです。

食文化の一部としてワインが出ることもあります。ただ、酒盛りということではなく、普段の食事に近い環境を整えるという感覚です。つまり、できるだけ日常に近い食事を提供するという考え方が根底にあります。

住環境については、イタリアではテントが多いです。ただし、中は敷物が敷かれ、ベッドが設置されます。最初はパイプベッドを使います。これは6時間以内に届いて、避難者を収容するためです。
ただ、最近分かったのですが、そのパイプベッドも48時間後には、よりしっかりしたベッドに入れ替えるそうです。パイプベッドは立ち上げを早くするためには有効ですが、長期になるとしんどい。寝袋で何か月も寝るわけにはいきません。だから、48時間後にはきちんとした寝具とともにベッドに切り替えるのです。

さらに、子どもたちのケアも行われます。訓練を受けた臨床心理士などの専門家が入り、子どもたちが安心して過ごせる時間と場所をつくります。避難所の出入りについても管理の仕組みが設けられるなど、運営面でも整備されています。非常によく考えられた制度だと思います。