災害関連死を防ぐこれからの避難所について イタリアから学ぶSUM基準のTKB48とは｜後編

日本では、被災自治体の職員が避難者支援をするのが一般的です。しかし、イタリアは違います。
被災を免れた近隣の州から支援部隊が入ってきます。被災地の外から、必要な人員と資機材が入り、避難所を運営するのです。
現地で「なぜ被災自治体の職員が避難所運営をしないのですか」と聞いたことがあります。返ってきた答えは、たった一言でした。「だって無理でしょ」
当然だと思います。被災自治体の職員も、自分自身が被災者です。自宅の片付けもありますし、家族のこともあります。だから、被災していない地域が支える。標準化された仕組みで、広域で支え合う。これがイタリアの考え方です。

イタリアの災害支援をモデルにしたユニット構想では、1ユニットが250人の避難者を50人の支援者で支えるという構成になっています。避難者250人と支援者50人、合わせて300人が同じ場所で生活を続けるスタイル。一緒に生活するので、支援者は独自に宿泊場所を探さなくても良いのです。

また、避難所を設置する場所も日本とは違います。日本の指定避難所は、被災したエリアの中にあることが多いです。一方、イタリアでは、避難所を被災したエリアの中ではなく、安全な場所につくるという考え方があります。ダメージエリアから少し退避するのです。
そうすると、道路が生きている、ライフラインも生きている、物資を継続的に供給できる、必要な数だけまったく同じ仕様の避難所ユニットを展開して運営することができます。
医療、福祉、生活支援などの専門職も、ユニットと一緒に入ります。日本ではDMATやDWAT、ボランティア団体などがそれぞれ別々に動くことが多いですが、イタリアではユニットとして統合され、48時間以内に活動を開始する仕組みになっています。

こうした考え方を、日本でも何とか取り入れられないかと考えています。その一つの試みとして、熊本市では、イタリアの災害支援を参考にしたTKB避難所演習を実施する予定です。
これは、最初からすべての資機材や人材を国が整えるというより、まずは県内や広域ブロックにあるリソースを持ち寄り、不足する部分を民間企業が補うことで、TKBのユニットをつくれないかを試すものです。私はこれを「持ち寄り型TKB」と言っています。

すでにあるリソースをばらばらに使うのではなく、トイレ、キッチン、ベッドをそろえた一つの避難所機能として統合して運用する。そうした訓練を平時から重ねることが、日本でTKB48を実装していくうえで必要になると思っています。

日本の災害対応体制は、災害の規模に応じて拡大していきます。市町村の災害対策本部から、国の特定災害対策本部、非常災害対策本部、緊急災害対策本部へと、規模に応じて上がっていくわけです。

ところが、避難所だけはずっと市町村のままです。どれだけ大きな災害になっても、南海トラフ地震が起きても、避難所対応の主体は市町村のままです。これは、やはり無理があります。
小規模な災害であれば、市町村が対応する形でよいと思います。しかし、能登半島地震や熊本地震のようなレベルになれば、都道府県や広域ブロックで支える必要がありますし、さらに大きな災害になれば、国家総動員に近い体制で避難所支援を行う必要があります。避難所も、災害の規模に応じてスケールする仕組みに変えなければなりません。

もう一つ重要なのは、被災者を一括りにしないことです。私は、被災者を大きく3つに分けて考える必要があると思っています。

一つ目は、予防避難群です。兎にも角にも危険から身を守るために避難所へ来ている方々です。家は残っていて、2～3日、最長でも1週間以内には帰宅できる可能性が高い人たちです。

二つ目は、生活機能喪失群です。ライフラインが途絶え、家の中もぐちゃぐちゃで、当面生活が困難な方々ですが、家は残っていていずれ家に帰れる方。この方々は、中期の避難生活になる可能性があります。

三つ目は、居住不可能群です。家が壊れて、まったく住めない方々です。長期避難が必要になります。
災害関連死の予防という観点では、特に中期以上の避難生活が見込まれる方々への支援が重要です。ここに重点的に資源を投入することが、健康被害を防ぐうえで効果的だと考えています。

防災の文脈では、よく「自助・共助・公助」と言われます。これについても、私は少し疑問を持っています。自助・共助・公助は、「誰がやるのか」を示している言葉です。しかし、「何をするのか」「どのレベルまでやるのか」は示していません。

もともと自助・共助・公助は、防災の言葉というより地域福祉の言葉です。阪神・淡路大震災のときに、近隣住民による救助の割合が高かったことから、防災の文脈でも一気に広まりました。もちろん、自助・共助・公助が不要だと言っているわけではありません。ただ、避難所運営においては、「誰が」だけではなく、「何を」「どの水準で」「いつまでに」行うのかを明確にしなければなりません。

ここで、一番重要なポイントをお話しします。横軸を時間、縦軸を避難者ニーズ、あるいは避難所ニーズと考えてください。発災直後、避難者のニーズはピークに達します。ところが、日本の災害支援は少しずつしか立ち上がりません。
なぜかというと、まずニーズ調査をするからです。避難所は千差万別で、人の数も違うし、備蓄の状況も違う。そこでニーズを調べ、ある程度分かったところで、「では物を送ります」となり、1週間後に届く。この繰り返しです。これは、いわゆる逐次投入です。日本のお家芸とも言えるかもしれませんが、災害対応では大きな問題です。
結果として、避難所能力が避難者ニーズを超えないまま、避難所が閉鎖されることすらあります。足りないまま終わってしまうのです。

一方、イタリアは48時間以内に能力のピークを投入します。そうすると、避難者ニーズと避難所能力のギャップ、つまり避難生活リスクの面積がほぼゼロに近くなります。日本では、このギャップがどんどん累積し、それが健康被害につながっていると考えられます。
ですから、議論すべきは単に「もっとお金を」「もっと人を」「もっとDMATを」という量の話ではありません。重要なのは立ち上がりです。48時間以内に、避難所能力が避難者ニーズを超える状態をつくる必要があります。

そのために必要なのが、標準化、ユニット化、機動力化されたTKBです。これを私は、SUM基準TKB48として考えています。
SUMとは、Standardize、Unitize、Mobilizeです。標準化し、ユニット化し、機動力を持って展開する。資機材だけではなく、人材、専門職、運営体制、訓練を含めて一つのユニットとして持つことが重要です。1ユニットは、250人の避難者を50人の支援者が支える構成です。この1ユニットを整えるには、はっきり言って約5億円かかります。キッチンカー、トイレコンテナ、発電機、水、ベッドなどが必要だからです。
私は、全国に500ユニットほど必要だと考えています。500ユニットあれば、12万5000人の長期避難者を収容する能力を国として持つことができます。

5億円のユニットを500整備すると、総額2500億円です。ただし、これは単年度で考える必要はありません。耐用年数を20年とすれば、年間125億円です。国民一人当たりで見ると、約100円です。
維持管理費や訓練費を含めても、国民一人当たり年間200円程度で実現できる計算になります。国防費や消防予算と比べても、十分に現実的な水準だと思います。もちろん、資機材を買えば終わりではありません。むしろ大事なのは訓練です。

行政の中では、「資機材を買うのはいいけれど、普段使いをどうするのか」という話がよく出ます。私は、答えは簡単だと思っています。普段使いは訓練です。消防や自衛隊は、資機材を貸し出してビジネスをしているわけではありません。平時は徹底的に訓練をしています。訓練をしているからこそ、いざというときに即応できるのです。
避難所運営も同じです。資機材を保有し、平時から訓練を重ねる。そうしなければ、発災後48時間以内に避難所能力を立ち上げることはできません。

現在、多くの自治体が民間企業などと防災協定を結んでいます。もちろん、協定そのものが悪いわけではありません。
ただ、協定が増えれば増えるほど、災害時に連絡し、調整し、物資を集める負担も増えます。横浜市では防災協定がすでに2000ほどあると聞きました。では、災害時に2000か所へ電話するのか。結局、逐次投入になってしまいます。
火災が起きたとき、消防車をプッシュ型で送り、「後はよろしく、そちらで火を消してください」とは言いません。消防という組織があり、資機材を持ち、訓練された人がいて、即応するから火を消せるのです。
避難所も同じです。ユニット化し、統合運用して初めて、短期間で避難所を構築し、避難者を収容し、健康被害を予防することができます。

今回の講演では、日本の避難所が抱えている課題と、災害関連死を防ぐためにこれから必要になる避難所のあり方についてお話ししました。大事なのは、単に物資や人員の「量」を増やすことではありません。発災直後、避難者のニーズが最も高いタイミングで、避難所の生活環境をどれだけ早く立ち上げられるか。ここが非常に重要です。

そのために必要なのが、トイレ、キッチン、ベッドを48時間以内に整える「TKB48」であり、それを標準化・ユニット化・機動力化して展開する「SUM基準TKB48」です。イタリアのように、資機材だけでなく、運営する人材や専門職、訓練された支援体制を一体で持ち込む仕組みをつくることで、避難生活のリスクを大きく減らすことができます。
また、避難所運営を被災自治体だけに任せるのではなく、広域で支え合う仕組みに変えていくことも欠かせません。被災自治体の職員もまた被災者です。だからこそ、「後はよろしくね方式」ではなく、「全部任せてね方式」へと発想を切り替える必要があります。

避難所は、単なる一時的な滞在場所ではありません。被災者の命と健康を守るための生活環境であり、国家として設計し、保有すべき能力です。次の災害で同じことを繰り返さないために、避難者を制度で守る仕組みを、平時から整えていくことが求められています。